Наиболее уязвимое место Российской Федерации
«Новый-старый» президент и все тот же Северный Кавказ
Газета «Военно-промышленный курьер» публикует еще один материал, подготовленный Московским центром Карнеги в связи с началом третьего президентского срока Владимира Путина.
Проблема Северного Кавказа останется одной из ключевых в политике нового президента России и его администрации. Нередко говорят о необходимости комплексного решения «кавказского вопроса», которое предполагает, что главное – преодоление экономических и социальных сложностей. Подобная установка фактически «откладывает» политический, самый конфликтный аспект.
Нужны выборы глав республик
Между тем политический кризис должен устраняться не просто параллельно с решением экономических вопросов, но даже с некоторым опережением. Весь предыдущий опыт свидетельствует о том, что качественные перемены в экономике займут долгие годы (взять хотя бы почти застывшие печальные цифры безработицы), при этом улучшение политической ситуации теоретически возможно уже в обозримое время. Так что ниже речь пойдет почти исключительно о политике.
Важно повысить роль в регионе общероссийских институтов с тем, чтобы в большей мере формализовать отношения с местными республиками и смикшировать фактор личных отношений между политиками федерального уровня, включая президента, и главами республик. В результате местные элиты должны постепенно отвыкнуть от мысли о неформальном, особом статусе Северного Кавказа в рамках Российской Федерации и почувствовать себя более самостоятельными, одновременно такая политика должна включать регион в общестрановой политический ландшафт, снижая уровень обид и претензий к Москве со стороны северокавказских элит.
Если будет восстановлена выборность глав регионов, на Северном Кавказе это создаст политическую чересполосицу не везде, но в некоторых республиках – Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии. Неизбежно появление претендентов, представляющих этнические и клановые группировки. Почти все они в той или иной мере будут обращаться к исламу, в частности искать поддержку у духовных лидеров (которые на самом деле давно стали религиозно-политическими деятелями). В чем можно быть уверенным, так это в том, что даже при подобном многоцветии никто, кроме совсем уж непримиримой оппозиции, не станет разыгрывать сепаратистскую карту. Каждый из соперников будет доказывать, что его предложения, как правильно выстраивать отношения с федеральным центром, являются оптимальными.
В условиях выборов Москва в той или иной форме будет определяться, кому именно из кандидатов она больше доверяет. При этом возможна ситуация, в которой центр благоволит не одному, а, к примеру, двум кандидатам, тем самым подчеркивая свое доверие к местным предпочтениям. В конце концов выборы, несмотря на вполне возможные эксцессы, способны упрочить внутренний консенсус и в результате новый глава республики получит большую легитимность и завоюет немалый авторитет, а значит, ему станет легче работать и справляться со сложными задачами.
Оставим открытым вопрос о полномочном представителе президента на Северном Кавказе, думается, стоит вообще отказаться от института представительства в общероссийском формате. Что же касается Северного Кавказа, то в данном регионе ни один такой представитель ощутимых успехов не добился. Да и не мог добиться. Поскольку, во-первых, местные элиты предпочитают иметь дело напрямую с федеральным центром (их раздражает промежуточная инстанция, которую они воспринимают в качестве надзирателя), а во-вторых, любая персональная инициатива полпреда требует одобрения на федеральном уровне. Полпред всерьез не может ни помочь, ни вмешаться в происходящие в регионе процессы.
К политическим вопросам относится и установление эффективного контроля над использованием поступающих из федерального бюджета денежных средств. В ближайшее время степень дотационности большинства северокавказских республик, особенно Чечни, Ингушетии и Дагестана, вряд ли снизится. Имеет смысл создать работающую в закрытом режиме и подчиненную непосредственно министру финансов и премьеру группу или группы, которые способны отслеживать путь денег с момента их выделения из федеральной казны до реализации на местах.
Надо энергичнее поддерживать малый бизнес, оберегая его от поглощения крупными игроками, исключить возможность возникновения региональных монополий во главе с местными чиновниками. Необходимо также направлять ассигнования на различные средние и малые проекты – создание предприятий, строительство стадионов, культурных центров, туристических объектов, следя за целевым использованием средств и привлекая попутно частный капитал. Все это требует скорее политических, чем экономических решений.
Президент обязан помочь в улучшении системы образования. Одновременно нужно возобновить практику поиска и направления в российские педагогические вузы одаренных молодых людей, чтобы они впоследствии, получив диплом, в течение нескольких лет в обязательном порядке потрудились в местных учебных заведениях.
Важно повысить качество преподавания русского языка, для чего увеличить зарплату учителям и стимулировать приезд в регион – пусть на временную работу – выпускников российских педвузов.
Политика примирения
Понижение уровня нестабильности на Северном Кавказе останется заботой Владимира Путина на весь срок его президентства. Я совершенно уверен, что она сохранится и в период правления следующего главы государства, и в более отдаленном будущем. Президент должен наконец признать, что основной проблемой для региональной безопасности являются не криминальные структуры, не бандиты, а внесистемная оппозиция, пользующаяся поддержкой значительной части населения северокавказских республик. Она далеко не монолитна. В ней есть экстремистское крыло, которое по ряду причин – идейных, религиозных, из-за личной мести, связей с криминалитетом или влияния извне – не откажется от вооруженных нападений и диверсионно-террористических акций при любых обстоятельствах. Следовательно, полностью отказаться от силовых методов борьбы Путину не удастся да он и не сможет от них отказаться.
Применение силы против экстремистов, нейтрализация боевиков должны сопровождаться открытыми гласными судами над лицами, совершившими преступления. Одновременно необходимо жестко наказывать правоохранителей, прибегающих к пыткам в ходе уголовных расследований, к похищениям людей и сожжению домов, принадлежащих семьям террористов. Подобные меры даже если и могут принести сиюминутный успех, в конечном счете ведут к ожесточению местного населения и провоцируют месть.
Большее и особо пристальное внимание следует уделять тем из «инакомыслящих», которые готовы к диалогу, даже если они придерживаются радикальных убеждений. Ряды недовольных продолжают пополняться молодыми людьми, число активных и пассивных участников оппозиции не уменьшается, а возможно, даже возрастает. К слову, появляющиеся в печати сведения о числе боевиков сильно разнятся. Трудно сказать, какая именно информация ложится на стол Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву, но новому президенту надлежит требовать от сотрудников силовых ведомств более точные данные не только о числе участников оппозиции, но также об их принадлежности к экстремистам, радикалам, «попутчикам». В противном случае невозможно четко определить, с кем и как следует бороться.
Важная, если не решающая задача – остановить рекрутирование в ряды непримиримых оппозиционеров молодых людей, предотвратить радикализацию их умонастроений: боевиками, как известно, не рождаются, ими становятся под влиянием обстоятельств. Попытки такого рода «перехвата» молодежи у экстремистского подполья осуществляются уже сейчас, но по большей части они носят спорадический характер и к тому же не скоординированы между различными структурами – духовенством, чиновниками и силовиками.
«Перехват» потенциальных боевиков остается одним из обязательных условий нормализации обстановки и наметившегося процесса примирения. Необходимость диалога с религиозно-политической оппозицией на Северном Кавказе в Москве осознали сравнительно давно. В этой связи можно вспомнить еще Хасавюртовское соглашение с сепаратистской Чечней. Но в то время это была в первую очередь политическая уловка Кремля. Примирением можно считать путинский компромисс в Чечне, когда Ахмат-хаджи Кадыров стал главой администрации, а потом и президентом республики. Произошло фактическое примирение с одной из фракций боевиков, создавшее своего рода прецедент.
Сейчас речь идет о примирении между а) властью и религиозно-политической оппозицией, б) между традиционным исламом и теми, кого именуют салафитами или ваххабитами (существует известная терминологическая чересполосица). Власть осознает, что внутриисламское примирение – хотя и недостижимое в окончательном виде – является обязательным условием для обеспечения стабильности. Для реального мира необходимы взаимные уступки, однако сегодня и сама власть, и лояльное ей «традиционное духовенство» готовы прощать своих оппонентов лишь на условиях прекращения ими деятельности.
Ныне процесс примирения часто носит формальный, «показушный» характер. Тем не менее важен сам факт его инициирования местной властью. Президент должен воспринимать примирительный процесс не в качестве политической кампании, а как длительную, сложную работу, которую придется вести день за днем в течение неопределенно длительного времени.
Федеральная власть может и сама каким-то образом приобщиться к этому процессу, держать его под наблюдением и даже вмешиваться в тех случаях, когда примирение сторон в северокавказских республиках будет заходить в тупик. Если удастся поддерживать режим диалога и примирения, в перспективе может быть пересмотрен и популярный среди российских политиков тезис о том, что «на Кавказе уважают только силу». В действительности там есть и уважение, и мудрость, и способность понять оппонента, в чем-то пойти на уступки.
Не просто скорректировать, но переосмыслить
Непременным условием для стабилизации Северного Кавказа является внятная миграционная политика для Ставропольского и Краснодарского краев, которая учитывала бы неизбежный рост притока переселенцев, наиболее конфликтогенные зоны на этих территориях и предлагала бы местным администрациям рекомендации по обустройству приезжих, а также механизмы снятия межэтнической и социальной напряженности. Если такие не будут предприняты в самое ближайшее время, ситуация в двух вышеназванных субъектах Федерации обострится до самой крайней степени. При всем том выработка такой политики – дело исключительно трудное, зато крайне важное для РФ в целом.
Стратегическая задача президента – не допустить «дрейфа» Северного Кавказа в сторону от России. Сегодня многие отечественные политики предпочитают не замечать постепенного превращения региона во «внутреннее зарубежье» и по крайней мере часть истеблишмента РФ не считает нужным препятствовать этому процессу. Однако кавказские элиты считают свои республики частью Российской Федерации и настроены категорически против сепаратизма. Но вместе с тем они предпочитают руководствоваться «кавказскими законами», которые опираются на клановый, в существенной степени традиционный характер общества и на важную роль ислама.
Новый президент должен не просто скорректировать подход к Северному Кавказу (попытки сделать это предпринимались неоднократно, неизменно заканчиваясь неудачей), но переосмыслить его. Власти нужно определить, в каком регионе опираться на традицию и пользоваться традиционными канонами и правилами социальной регуляции, причем региону, разумеется, надлежит оставаться в составе Российской Федерации и в рамках Конституции и законов РФ. Президенту также надо отдавать себе отчет в том, что на Северном Кавказе идет процесс архаизации, ретрадиционализации общества, и сформулировать свое отношение к исламизации и шариатизации региона.
Федеральная власть не должна бороться с шариатом, ибо на территории северокавказских республик обречена на поражение. Необходимо де-факто восстанавливать действие российского законодательства в регионе и заново укреплять утраченное доверие к федеральной судебной системе, которая подвержена коррупции в еще большей степени, чем в России в целом. Вместе с тем нельзя закрывать глаза на то, что и сейчас, и в ближайшей перспективе на Северном Кавказе будет сохраняться традиционное право. Параллельное сосуществование двух правовых систем в принципе допустимо, но лишь при одном условии – традиционные установления не входят в прямое противоречие с федеральными законами.
Россия остается светским государством, и никакой российский президент не пожелает от этого отказываться. Здесь следует заметить, что многих мусульман все более смущает политическая активность Русской православной церкви. Претензии РПЦ на участие в государственных делах, на формирование национальной идеи вызывают раздражение в российском мусульманском сообществе. Вдобавок позиция РПЦ предполагает возможность и для последователей пророка Мухаммеда придерживаться их собственных вариантов решения мирских вопросов. В таком контексте понятными и объяснимыми выглядят призывы к созданию на Северном Кавказе, где мусульмане составляют большинство, исламского государства или халифата.
Кстати, ислам сегодня – не просто религия, а политическая идеология с ярко выраженным элементом социального протеста.
Очевидно, новому президенту не стоит априори отвергать любые исламские направления, получившие распространение на Северном Кавказе. Скорее тут целесообразно проявлять известную терпимость, ориентировать мусульман России на внутриисламский диалог. Это тем более важно, что в 2011–2012 годах в мусульманских странах к власти приходят силы, декларирующие приверженность идее государственного строительства на основе исламских норм и принципов. Северный Кавказ – часть мусульманского мира, и на его территории можно ожидать возникновения тех же религиозно-политических коллизий, которые разворачиваются в наши дни в других частях исламского мира. Вот почему, выстраивая свою политическую линию, президент должен учитывать глобальные процессы, в частности неизбежность радикализации ислама и его экстремистских проявлений.
Разные подходы
Отдельно остановимся на проблемах, связанных с проведением в 2014 году Олимпийских игр в Сочи. Олимпиада, на мой взгляд, остается своего рода лотереей, результаты которой – и не только спортивные – трудно предсказать. Ее успех будет носить политический характер и станет свидетельством способности России и лично ее президента обеспечить безопасность в самом небезопасном месте страны. Напротив – дестабилизация, осуществление теракта (терактов) накануне состязаний, тем более во время их проведения, обесценит все усилия федерального центра на северокавказском направлении, нанесет удар по авторитету России.
Предотвращение экстремистских акций осуществляется по двум направлениям – политическому и правоохранительному. Последнее – вне моей компетенции. Отмечу лишь следующее. Да, от обращения к опыту обеспечения безопасности на Олимпиадах в других странах нельзя отказываться. Тем не менее чужой опыт не всегда подходит для России, поскольку наши условия отличаются, и притом в худшую сторону, от ситуации, например, в Китае, где на Олимпийских играх предпринимались экстраординарные меры, дабы не допустить каких-либо преступных деяний.
Что касается политического аспекта, то, во-первых, президенту предстоит убедить жителей Северного Кавказа в том, что успешное проведение Олимпиады в их интересах, что отдача от нее будет не единовременной: она даст импульс для развития региона. Сегодня многие северокавказцы относятся к Играм настороженно и даже скептически. Президенту необходимо переломить это отношение с помощью проекта под условным названием «Что принесут Игры в Сочи простому человеку».
Во-вторых, следует уделять больше внимания так называемому черкесскому вопросу, который может обостриться накануне Олимпиады. Очевидно, что подходы к его если не решению, то приглушению будут найдены. Было бы ошибочно, а то и просто глупо сводить все к влиянию извне. В самом регионе присутствуют националистические силы, которые искренне борются и за черкесскую автономию, и даже за создание «Великой Черкесии». Очевидно, что политика в их отношении не должна ограничиваться «кнутом», необходим поиск компромисса (пусть это и крайне сложно). Ибо существует вероятность временного консенсуса, координации усилий черкесских националистов и исламских радикалов, что приведет к образованию новой, неведомой ранее «гремучей смеси».
К числу вопросов, напрямую связанных с Северным Кавказом, относится миграция местных жителей в другие российские регионы и трения, а часто и вражда между уроженцами северокавказских республик и коренным славянским населением – в Ставропольском и Краснодарском краях, в Москве, прочих городах и областях России. Это во многом способствует росту русского этнонационализма, ведет к обострению межэтнических, а с недавнего времени и межконфессиональных отношений.
В такой обстановке необходимо ужесточить наказания за этнонационалистические проявления и отказаться от практики квалифицировать их как бытовые хулиганские выходки, что порой происходит сейчас. Надо больше и умнее пропагандировать идею российской идентичности, причем таким образом, чтобы не сталкивать гражданскую идентичность с этнической.
Учитывая различия и трения между республиками Северного Кавказа, оптимальной, но очень сложной стратегией для будущего президента стало бы использование одновременно двух подходов: общего – северокавказского и частного – республиканского, причем таким образом, чтобы не сталкивать эти подходы, поскольку противоречия между Северной Осетией и Ингушетией, сложность в отношениях между Дагестаном и Чечней, Чечней и Ингушетией сохранятся надолго. Поэтому целесообразно (да и нет другого выхода) сначала обговаривать все вопросы на местном уровне, то есть решать их конкретно с Дагестаном, Кабардино-Балкарией и т. д., вырабатывать некие общие компромиссные решения, но коль такие решения приняты, они должны становиться законом для всего Северного Кавказа, который обязаны соблюдать все вне зависимости от личных отношений местных вождей с федеральными политиками.
Новому президенту придется многое сделать, чтобы восстановить доверие жителей Северного Кавказа к центру. Однако снять с повестки дня все северокавказские проблемы ему все равно не удастся. Тем более что в целом управление Россией будет сопряжено со множеством политических и иных трудностей. Но если не предпринять грамотных, смелых шагов для исправления ситуации в регионе, он навечно останется наиболее уязвимым местом Российского государства.
Информация